城市与区域治理研究院 苏志勇

古语有云：“郡县治则天下安”。自两千多年前实行郡县制以来，县一级行政区就成为发展经济、保障民生的重要环节，在新型城镇化背景下的今天也不例外。

近日，中办、国办联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。这一重磅文件是否意味着我国城市化发展方向的重大调整？与此前提出的都市圈、城市群战略，以及城乡融合战略有着怎样的联系？推进以县城为载体的城镇化意义何在？5月9日，由中国农业大学国家乡村振兴研究院主办的中国乡村大讲堂，邀请到中国人民大学原二级教授温铁军，中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯，中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英等专家针对县域城镇化相关话题展开了探讨。

县城是城乡融合的关键节点

2021年底，我国城镇常住人口达到9.1亿人，其中1472个县和394个县级市城区常住人口超过2.5亿，占比近30%。在城镇化进程中，县城是实现新型城镇化的重要载体，也是城乡融合发展的关键节点。

“我国已经从过去高速城镇化转向高质量的城镇化，从过去注重异地城镇化转向关注就地就近城镇化，从过去更多地重视地级以上城市发展转向以县城为支撑的城镇化。”魏后凯认为，县城对于连接城市和乡村，促进城乡融合发展起到了重要作用，也是未来吸纳新增城镇人口的重要载体。

在魏后凯看来，我国目前的城镇化存在两极分化的趋向，超大城市规模过度膨胀，一部分中小城市和小城镇则出现衰落。推动以县城为载体的城镇化，恰好可以打破这种两极化的趋向，优化城镇化的规模格局，推动大中城市和小城镇的协调发展。“现在农村人口都比较愿意到县城集聚，到县城买房、上学、就医等”。2020年他们曾做过一个乡村振兴大调查，结果反映33.6%愿意到县城和县级市，在所有选项中排在首位。

为什么会出现这种情况？李铁认为，虽然我国很早就放开了县级以下城市的落户限制，但在东部人口流入城市很难解决落户问题，生活成本很高，房价很高，孩子教育问题无法解决，所以不得不把长期定居地选择在家乡县城，这是非常现实和理性的选择，一是为了解决子女教育问题，二是为了解决养老问题。

在温铁军看来，目前很多地方城市化发展并没有带动县域经济，关键是缺乏产业，县域城镇化是产业留在县域的地域载体，而城乡融合战略也可以借助县域城镇化实现。2005年我国启动新农村建设以来，大量公共基本建设投资投向了乡村“五通”，客观上促进了乡村中小企业创业创新与乡村城镇化的结合。另外，近年来教育资源、医疗资源向县以上的城市集中，大多数的县已经完成了城市化，县一级中产阶级的生活已经与大城市没有太大区别，可以以县级城关镇为依托，就地实现城镇化。

刘守英认为，在城乡融合形态下，县城的功能会发生很大变化，实际上成为从乡村到城市的连接点。“都市圈尺度下县域可以作为一个载体连接从村到城，县城在整个都市圈就是一个节点，形成都市圈的城乡融合，县城既有投资机会也有发展机会，现在在整个城乡融合的形态下能发挥应有的功能。”刘守英表示。

需防范房地产化和两极化

从小城镇发展到城市群、都市圈，从城市化到新型城镇化，如今城镇化已经走向城乡融合的关键阶段，以往发展过程中的遇到很多问题值得反思。

“以县城为载体的城镇化不是县城的房地产化，过去搞成房地产化是一种误区。”魏后凯认为。

温铁军对城镇化过程中的房地产化更是表达了自己的担忧。“城市中房地产泡沫化和资金投向所形成的问题搅在一起，是个很大的陷阱，已经有很多企业陷进去了，值得我们高度警觉。”温铁军表示，“很多地方县本级商品房已经超出了县全部人口的住宅需要，很大程度上变成一个相对比较严重的泡沫，而背后则是投资泡沫和地方政府的债务泡沫，把这些问题综合起来看，已经发展起来的房地产已经客观上造成县一级债务根本不可能靠本级财政收入来解决，更遑论靠农业人口达到什么样的生活水平”。

李铁则认为，不能一概否定房地产，房地产仍然是拉动中国经济的动力之一，只是在结构调整过程中要遏制房地产过度发展的势头。另外，还要注意的是不要把县城建设高标准化、大城市化、样板化，这样会造成大量资源的闲置和浪费。

防止新的两极化也成为各位专家关注的话题。刘守英认为，一方面要避免原来单向的城市化思维，另一方面也要避免把城乡转型的路径重新拉回到县城。“城乡转型的基本规律，就是我们已经制定了都市圈的发展战略，这是绕不开的”。魏后凯也认为，强调以县城为支撑的城镇化，不能把所有的资源过度集中到县城，既要发挥县城的中心作用，也要处理好与其他建制镇之间的关系，防止在县域内出现新的两极化。

县域城镇化需人产城融合互动

魏后凯认为，以县城为载体的城镇化面临的最大问题是产业，第二是基础设施和公共服务，第三是人才问题。为什么中小城市和小城镇出现衰落，就是没有产业支撑，缺乏公共服务，这方面与超大特大城市差距太大。“我始终认为城镇化应该是人、产、城融合互动，首先是人口的集聚，那就要有产业支撑，有很好的基础设施和公共服务，依靠产业的支持来吸引人口的集聚，通过人口集聚促进城镇化发展。”魏后凯表示。

魏后凯认为，乡村振兴要靠外力推动，但最终要走内生型的乡村振兴之路。一是要鼓励城市资本下乡、人才下乡，与农村村集体、农民、合作社形成一个利益共同体。二是乡村振兴要靠产业的多元化。三是要有多元化的投入机制，靠财政资金的引导把社会资本撬动起来。四是要深化农村的改革，把农村现在都在“晒太阳”的资源更大程度激活，打通资源变资本变财富的渠道。