城市与区域治理研究院 苏志勇

加大保障性住房建设和供给，着力解决新市民、青年人等群体的住房困难，是房地产模式转型和健康发展的重要发力点，也是拉动投资和消费、促进宏观经济平稳向好的关键一环。

当前房地产市场供求关系发生重大变化，供给总量基本得到满足，但供给结构矛盾依然突出。一面是商品房市场持续不振，库存高企，一面是高房价之下2亿多新市民、农民工、青年人住房问题难以得到根本解决，住房保障短板亟待补齐。

近日，人社部、教育部、民政部、住房城乡建设部、全国总工会、共青团中央等6部门联合印发《关于开展“城暖农民工”服务活动的通知》，对进一步做好进城农民工服务保障工作作出部署。其中提出，要改善农民工居住条件，加大保障性住房建设和供给力度。

从2021年7月国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》, 首次从国家层面明确我国住房保障体系的顶层设计至今，以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系渐趋完善。特别是近期有关保障房规范和支持政策不断出台，各地保障房建设筹集明显提速。

住房保障体系

顶层设计渐趋完善

回顾我国住房保障体系的发展历程，大致经历了四个阶段。

第一阶段，1994年至2007年，我国现代住房保障体系初步形成。该阶段以经济适用房为发展重点，廉租房和限价房作为补充。1994年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，明确提出以中低收入家庭住房困难户为供应对象，加快经济适用住房建设。

第二阶段为2008年至2013年，该阶段以公租房和棚户区改造为政策扶持对象。2009 年和 2010 年分别出台了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，成为我国公租房和棚户区改造发展的标志性文件。2008~2013 年，我国保障性安居工程新开工约3700万套，基本建成约2400万套，其中棚户区改造新开工 1600万套。

第三阶段为2014年至2020年，棚户区改造成为住房保障体系的绝对主力。这一阶段国家出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件，在金融、土地、审批等多方面予以政策支持。2014~2018年，全国棚户区改造累计完工2912万套，其中2015~2018年各年度实际完工数量均在600万套以上，投资额占各期房地产投资的比重达 14%以上。2019年，随着政府隐性债务管控的增强，棚户区改造逐渐弱化。2019年、2020年棚户区改造实际完成数量缩减至316万套和209万套，较2018年大幅下降。

第四阶段为2021年至今，逐渐形成了以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系，重点解决新市民、青年人的住房困难。2021年，国家层面陆续出台了《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》等一系列文件，从金融、土地、审批流程、资金补助、降低税费负担等多方面予以政策支持，提升市场主体参与保障性租赁住房建设的积极性。

2022年1月，保障房体系被纳入国务院《“十四五”公共服务规划》。规划明确，对于保障性租赁住房，以人口净流入的大城市为重点，落实土地、财税、金融等支持政策，帮助降低租赁住房建设成本；对于共有产权住房，以人口净流入的大城市为重点，以中小户型为主，供应范围以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口；对于老旧小区改造，将重点完善小区配套设备，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，预计2021~2025 年将共改造 21.9 万个。

今年下半年，针对保障房建设的政策措施密集出台。8月25日，国务院常务会议审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》,要求做好保障性住房的规划设计，用改革创新的办法推进建设，确保住房建设质量，同时注重加强配套设施建设和公共服务供给。9月4日，在“规划建设保障性住房工作部署电视电话会议”上，国务院副总理何立峰指出，规划建设保障性住房有利于缓解大城市住房矛盾、有力有序有效推进房地产转型和高质量发展、更好拉动投资消费、促进宏观经济持续向好。强调保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。

9月28日，财政部、税务总局、住房城乡建设部发布《关于保障性住房有关税费政策的公告》，明确对保障性住房项目建设用地免征城镇土地使用税。对保障性住房经营管理单位与保障性住房相关的印花税，以及保障性住房购买人涉及的印花税予以免征。此外，对个人购买保障性住房，减按1%的税率征收契税。

一系列政策措施，进一步完善了住房保障体系的顶层设计，强化了对保障房供应品质和周边配套的要求，为保障性住房健康发展提供了政策支持。

亟待补齐保障房短板

经历20年的高速发展，我国房地产市场供求关系已经发生重大转变，从早期的住房短缺到人均住房面积42平方米以上，基本解决了住房不足问题。但是“重市场轻保障”的发展模式也引发了越来越多的负面效应，过高的房价逐渐脱离了普通百姓的购买力，一面是商品房市场持续不振，库存高企，一面是2亿多新市民、青年人住房问题难以得到解决，特别是在一些大城市、特大城市，住房供需结构性矛盾尤为突出。

“十四五”期间，我国将大力发展保障性租赁住房作为房地产领域发展重点。按照规划，“十四五”期间我国计划建设筹集保障性租赁住房900万套（间），预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难，可完成投资3万亿元左右。住建部9月份发布的消息，各地近两年来共已经建设筹集保障性租赁住房508万套（间），完成投资超过5200亿元。

尽管这一数字与以往相比有了大幅提升，但与2亿多新市民、青年人的住房需求相比，仍然有非常大的差距。解决这一矛盾，一方面要大力发展公租房、保障性租赁住房、共有产权房为主的住房保障体系，加大保障性住房供给，另一方面，也要大力发展长租房市场，实现多主体供给、多渠道保障。

从当前房地产市场供求形势看，通过大规模新建增加保障房供应并不可取，除部分热点一二线城市核心区域外，大部分城市和区域住房供应已经饱和，甚至过剩，大规模新建不仅造成资源和资金的浪费，也会对房地产市场造成更大压力。因此保障房发展重点在筹集而非新建，超大、特大城市城中村改造将会是保障房筹集的重要来源，更多的城市则可以通过政府或国企回购商品房改造为保障房的方式，在消化商品房库存的同时，也完成了保障房的筹集任务。

今年7月，国务院办公厅印发了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，其中强调，要把城中村改造与保障性住房建设结合好。10月12日，媒体从住建部了解到，目前全国范围内正在推进的城中村改造项目达162个，将分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除重建，一类是开展经常性整治提升，一类是介于两者之间的实施拆整结合。住建部强调，城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。

除城中村改造外，一些城市也在积极推进集体土地、工业用地、产业用地配建保障性租赁住房。例如北京今年9月下发通知，鼓励统筹利用产业园区工业项目配套用地建设筹集保障性租赁住房。土地使用权人可申请将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分用于建设苏荷型、公寓型保障性租赁住房。对于纳入保障性租赁住房筹集计划的，给予税费优惠和信贷支持。

在当前房地产市场下行的环境下，通过政府或国企回购存量商品房改造为保障性租赁住房或长租房，也不失为筹集保障房的有效路径。从去年下半年开始，多个省市地方政府就开始尝试回购方式，将房企风险项目纳入保障性租赁住房范围，以期实现保交楼和保障性租赁住房筹集的双重目标。

保障性住房建设

仍面临较多困难

住房保障体系的顶层设计基本成型，但保障性住房的建设和筹集仍然面临很多困难。在9月4日的规划建设保障性住房工作部署电视电话会议上，国务院副总理何立峰强调，从当前形势看，建设保障性住房面临的困难较多，要坚持问题导向和目标导向，运用改革创新的办法着力解决好建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重点问题。

综合来看，保障房的建设筹集长期面临资金和土地两大难题。

首先是资金。在房地产市场下滑、土地收入锐减的背景下，地方财政资金严重不足；房企在巨大债务压力和销售压力之下，更是资金链紧绷。各地方政府也在通过多种渠道解决资金难题。

一是财政补贴，例如重庆市对于依程序认定的保障性租赁住房项目，按照不同筹集方式进行资金补助，标准为新建项目2万元至4万元/套（间），存量房屋改造项目0.5万元至1万元/套（间）。安徽省激励各地加快推进发展保障性租赁住房工作，对获得激励的市县（市、区），在分配中央及省财政补助资金时，分别按照市级100万元、县级50万元标准给予奖补。

二是税费支持，广州市明确对利用非居住存量土地和非居住存量房屋（含商业办公用房、工业厂房改造后出租用于居住的房屋）建设的保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，住房租赁企业向个人出租上述保障性租赁住房，享受对应增值税优惠政策。厦门市综合利用税费手段，降低企业税费负担，符合条件的保障性租赁住房项目，可按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税。

三是加强银企合作。例如重庆市与开发银行重庆市分行、建设银行重庆市分行签订保障性租赁住房战略合作协议，“十四五”期间，两家银行将对重庆市保障性租赁住房项目分别提供不低于400亿元的融资总量。河北省与建设银行河北省分行签订发展保障性租赁住房战略合作协议，建设银行省分行将提供不低于260亿元贷款，支持保障性租赁住房的建设、改造、运营等资金需求。

四是通过公募REITs融资。虽然保障性租赁住房已经纳入基础设施公募REITs范围，但截至目前仅成功发行了4只，累计发行规模50亿元，仅占已发行基础设施公募REITs的5.13%。

其次是土地。相比于资金问题，土地是更大的难题。国务院2021年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出，探索用存量用地来建设保障房。存量用地的来源主要有几个：一是产业园区的配建，把闲置地块拿出来；第二是大单位的一些闲置用地；第三就是集体建设用地。近两年来这三种土地利用方式各地都在尝试，也有一些成功的经验，均存在不同程度的难题。例如集体土地的产权问题、收益分配问题。