中央财经大学 王伟

新时期的城市更新作为一项系统工程，将是对过去局部式、项目式的更新模式的一次从理念、制度、动力、模式等方面深层次的变革。从过去以“三高”（高投入、高周转、高回报）为特征的“拆迁-增容-卖房”城市更新方式到当前以空间经济为核心、以现金流为手段、以城市运营增值服务为支撑，具有场景化、长周期、可持续的新时代城市更新，城市更新的动力燃料亟待全新升级，而“规划与土地”恰恰是动力燃料中最关键的两种成份。

11月21日，自然资源部官微发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（简称“政策指引”），对城市更新在规划引领、用途管制、土地政策衔接方面明确了目标、框定了原则、指明了路径，向外界释放一系列具有新意和亮点的讯号。

一、这是一项规划与土地政策首次深度融合的政策指引

城市规划与土地政策就像一对孪生兄弟，具有天然的相辅相成属性。政策指引出台是多规合一改革建立国土空间规划体系后，将规划与土地政策首次深度融合的全新呈现。如在第四部分“识别更新对象”中，明确土地利用低效，土地用途与建筑物使用功能不符合城市功能布局和发展要求的片区、建筑物、设施和公共空间等空间对象作为优先确定更新对象，在“做实基础调查”中，明确要综合利用国土调查、城市国土空间监测等成果纳入国土空间基础信息平台，做实城市更新的规划调查基础。

在第五部分“完善城市更新支撑保障的政策工具”中，用了五个章节描述了在土地政策方面去支撑城市更新的具体指引，包括丰富土地配置方式，细化土地使用年限和年期，实施差别化税费计收，优化地计收规划，保障主体权益等。这些政策措施都是城市更新中非常关键的土地政策问题，政策指引都释放了明确的信号。

二、这是一项政府搭台广纳市场主体意愿与智慧的政策指引

新时期城市更新工作本质上是一项系统性城市再开发、新运营、善治理的制度体系重塑，这其中核心问题就是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

在政策指引第二部分“基本原则”中明确提出要建立多元主体全过程，实质性、高效率的参与机制，充分发挥市场和社会各方面的积极性，明确要结合不同地区城市发展阶段和不同更新对象的具体情况，因地制宜，一地一策，差异化确定更新对策，更新方式和更新政策。

在第三部分“更新实施单元详细规划”中，明确在更新实施单元详细规划需要充分考虑自上而下的要求，自下而上的诉求以及更新对象的具体情况，协调政府原权利人，市场主体与各类利益相关方面意愿和诉求，结合更新项目的实施机制的市场需求，研究适配的规划和土地政策。

在第六部分，强调要建立健全相关利害关系人，社会公众、专家，媒体的参与监管机制，建立健全共商、共建、共治、共享的全过程城市更新多方参与机制并明确要推进政府更新信息的公开公示，促进市场与更新项目进行对接，充分发挥政府推动公益性更新项目辐射和撬动作用。

上述这些政策强调社会各方是更新实施成功的关键，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台，为政府有形之手、市场无形之手、社会勤劳之手的合力握手打下基础。

三、这是一项以统筹安全发展为价值前置引领的政策指引

党的二十大报告提出打造宜居、韧性、智慧城市，根本目的就是要统筹安全与发展，以应对百年未有之变局。在政策指引第二部分“基本原则”中，明确严守资源安全底线，应严格落实国土空间规划确定的各类管控要求，坚持民生保障，公益优先，补齐短板，保障安全，修复生态、保护传承历史文化，持续改善民生环境品质。

第三部分“更新规划单元详细规划”中明确，应以总体规划为依据，确定更新对象，分解落实总体规划和相关要求，提出有关公共服务设施和市政基础设施配置以及空间尺度，城市风貌等底线管控和特色引导要求。

在第四部分“明确更新重点和更新对策”中强调，以保障安全和提升承载力、“平急两用”为目标，以消除具有重大灾害风险的空间隐患，增强城市生命线的系统可靠性，合理提升市政基础设施标准为重点，健全基础设施体系，提高基础设施服务水平，强调要保护传承历史文化，全面梳理和保护利用更新范围内的历史文化资料。这些指引均向地方政府、企业主体明确传递出城市更新要守住、守好底线，不要错过让中国城市“去病前行”的历史契机。

四、这是一项面向实施推动规划管理创新的政策指引

城市更新行动作为一项复杂的系统工程，在实施中面临很多的政策难点、痛点、堵点，亟待从制度和政策层面进行“通经活络”。政策指引既有对市场执行层面痛点的回应，也前瞻性提出了未来城市更新的规划和土地利用导向，为各地开展城市更新规划与土地政策探索创新提供了政策支撑，也有利于激发多元主体的更新意愿。

如在第三部分明确将总体规划要确定的强制性管控要求、引导措施和城市更新规划目标，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层面分层落实到详细规划中，在不突破总体规划和更新规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，可通过局部技术性修改优先调整方式，对更新规划单元及更新实施单元的详细规划进行动态维护，但如果实施单元规划涉及突破所在更新规划单元强制性规划管控要求的，须经过法定的规划修改程序将更新规划单元及更新实施单元详细规划予以法定化。

这些技术路径的提出，有利于地方因地制宜地设计自身的更新规划审批程序，既保住大原则底线，也有灵活性，为一些长期存在问题的破解指明了新思路。

五、这是一项鼓励行业部门积极探索新标准新规范的政策指引

进入“留改拆”模式后，增量扩张模式的城市更新陷入了困局。社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，剩下的多是难啃的“硬骨头”，原有政策红利逐步减弱，面临规划难统筹、资金难筹措、收益分配难协调、历史遗留难处理等问题，如很多历史丰富的旧城区、历史建筑、历史街区，其建设年代不一，往往难以以现在的规范及标准一概而论地判定其合规与否，故而改造能否成功、可行与标准和规范息息相关。

政策指引首次提出鼓励有关行业部门积极探索适应城市更新需求的标准和规范。在第五部分“优化规划管控工具”中明确，鼓励技术标准差异化，在保障公共安全前提下尊重历史，因地制宜，在城市更新时对建筑间距等无法达到现行标准和规范情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底进行更新并鼓励对现技术规范进行适应性优化完善，鼓励消防、人防、市政等各类行业，探索创新适用性的标准、规范以适应城市更新的需求。

六、这是一项汇集多项细致实用政策工具的政策指引

好的政策能够以终为始，能够对市场、社会赋权利、赋能力、赋价值，让更多的主体受益。政策指引集中推出一系列政策工具来适应市场需求，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，以规划的弹性适应市场的不确定。

第五部分提出了“复合利用土地”“容积率核定优化”“负面清单管控”等规划管控工具，明确哪些可为，哪些不可为的标准。对市场主体发出清晰的政策边界信号，可大大提高实施的可行性。提出了“盘活利用存量低效土地”“规范土地复合利用”，鼓励以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。同时，鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。

另外还提出细化土地使用年限和年期，以“无收益、不缴税”为原则，“实施差别化税费计收”“优化地价计收规则”等政策，如对在城市更新项目中提供公益性建设、实施产业转型升级的，鼓励相应土地在流转中适度减免土地增值税或降低所得税税率，让城市更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。

上述这些政策使市场主体能更灵活地平衡各方补偿诉求，改造出更符合市场的产品，更清晰地清算成本。政策指引形成明确的政策导向，各地可结合实际出台细化政策，对推动城市更新必将形成更大助力。

最后需要强调的是，政策指引在总结各地实践经验的基础上，从规划分层管控和土地利用保障两个规范、推动城市更新工作的关键政策上传递出的一种方向性、原则性信号，其本身尚不是具体执行的政策，未来需要各地政府在指引的基础上解放思想、积极探索。

这一过程中，要处理好政策顶层设计和分层对接、政策统一性和差异性的关系，不搞上下“一般粗”，防止政策“一刀切”，鼓励不同区域进行差别化试点，地方用好自主权创造更多“一招鲜”改革经验，同时及时对基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼，在更大范围推广行之有效的制度创新，通过顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，以前所未有的力度为城市更新行动注入更多“政能量”，打开包容、繁荣、可持续的新局面，营造出中国式城市现代化的万千气象。（作者系中央财经大学城市管理系主任，副教授）