中房报记者 向军 北京报道

12月3日，国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次专题学习。国务院总理李强在主持学习时强调，要认真学习贯彻习近平总书记和党中央关于深入实施新型城镇化战略的决策部署，坚持以人为本提高城镇化质量水平，充分释放城乡融合发展蕴藏的巨大内需潜力，为经济社会发展提供强劲动力。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力作讲解。国务院副总理丁薛祥、何立峰，国务委员王小洪作交流发言。

李强在听取讲解和交流发言后指出，新型城镇化是扩大内需和促进产业升级、做强国内大循环的重要载体。近年来，各地区各部门深入实施新型城镇化战略，推动新型城镇化取得重要进展。展望“十五五”时期，新型城镇化发展空间仍然很大。要从中国式现代化全局的高度把握新型城镇化的使命任务，始终把这项工作摆在战略位置抓实抓好，加快补齐短板弱项，努力实现人的全面发展、城市品质提升和产业聚集升级的互动并进。

李强指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，人口结构、城镇体系、城乡格局等都在发生深刻变化，人工智能等新技术的应用也对城市发展、治理带来新的机遇和挑战。要深刻认识新型城镇化的阶段性趋势性特征，进一步增强新型城镇化工作的针对性有效性。

李强强调，新型城镇化是个系统工程。要因地制宜实施好新型城镇化规划，坚持以规划为引领，进一步优化“人、产、城”布局，并根据不同城市的情况实施分类指导。要科学有序推进农业转移人口市民化，采取更有力度、更具针对性的举措，解决好农业转移人口的就业、社保、安居、子女教育等问题。要深入实施城市更新行动，把城市更新和消除安全隐患、稳楼市等工作结合起来，扎实推进好房子建设和房地产高质量发展。要着力破解城乡二元结构，推动城乡要素双向流动，加强城乡基础设施联通、产业对接，推进基本公共服务均等化，促进城乡融合发展。

转动1866台“发动机”

党的二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对“完善城乡融合发展体制机制”作出重要部署，其中的第一项任务就是“健全推进新型城镇化体制机制”。

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“深入推进以人为本的新型城镇化。科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。”

毫无疑问，深入实施以人为本的新型城镇化战略，对未来5年经济增长、改善民生等促进高质量发展事业，以及为推进中国式现代化将注入强劲内生动力。

全国来看，1866个县级行政单位（不含城市内的区级行政单位），是我国7亿城乡居民生活的家园，也是我国新型城镇化的重点。

早在2022年，中办、国办即印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”，并要求“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。

县城和县域，正是我国新型城镇化的关键抓手。2024年，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在接受媒体采访时说，我国新型城镇化的上半场主要靠大城市推动，现在这些发动机动力减弱了，需要以县城为主的中小城市和小城镇来接续。“1866个县级行政单位犹如1866台发动机，要让这些发动机充分运转，推动我国新型城镇化走好下半场。”

最新数据显示，我国常住人口城镇化率已经超过65%，与发达国家比较，我国城镇化仍有较大空间。与此同时，特大城市资源承载能力趋于紧张，甚至面临各种城市病，不能再寄希望于大城市、特大城市快速聚集人口。要把目光转向以县城为重要载体的城镇化建设，让县城接起城镇化下半场的接力棒。

高国力认为，县域内公共服务供给水平，是体现“以人为本”的重要尺度。当前，不少县城公共服务供给总量不足、质量不高，如县城每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8床，超过70%的县低于全国平均水平；许多县城学位不足，乡镇学校出现空心化，等等。各地要推进县城公共服务设施提标扩面，从医疗、教育、养老、文化体育设施、社会福利设施等着眼，保障居民获得普惠共享的基本公共服务。

从消费看，当农民进城转为市民后，随着工资收入的提高和城镇基本公共服务的享有，消费能力增强、消费结构升级，消费需求将得到释放。根据北京大学、中国社科院等机构调查研究，农民向城镇转移，成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。当前我国农村居民、城镇居民年人均消费支出分别为1.8万元、3.3万元，如果农民进城完全成为市民，年均消费将增加1.5万元。根据城乡居民年均消费支出差距测算，城镇化率每增长1个百分点，每年可以新增2000多亿元的消费需求。

从投资看，农民进城定居，既带动住房、市政道路等基础设施投资需求，又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。有研究测算，城镇化率每增长1个百分点将拉动投资需求超过1万亿元。同时，城市更新也将创造巨大的投资需求。

用特色“照亮县城”

深入推进以人为本的新型城镇化，就面临着需要推进户籍制度改革、推进农业转移人口市民化、推动城镇基本公共服务均等化。

目前尚有1.7亿进城农民工及其随迁家属未落户城镇，应统筹推进户籍制度改革和常住地基本公共服务均等化，重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。

另外，我国县城数量大、类型多，仅以推进农业转移人口市民化为例，需要分类指导，差异化对待。对大城市周边县城，要主动承接产业、城市功能转移，吸引人口回流；对专业功能县城，要通过培育特色经济提高就业吸纳能力；对重点生态功能区县城，要有序承接生态地区超载人口转移；对人口流失较明显的县城，要促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

目前，大多数县城落户已全面放开，但许多农民不愿落户，原因在于承包地、宅基地和农村集体建设用地这“三块地”的合法权益保障问题。“化人必先化地，化地必先化制”，如果对土地权益没有一个可被普遍接受的方案，农民就会观望、等待。

高国力此前说，我们在浙江调研发现，义乌提出“城乡新社区建设”，实行多村集中联建，采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种形式置换土地权益，农民进城落户后，配套房产入市交易、过渡安置补助和城镇居民社保等政策同步落地。这一方法落实浙江“三权到人、权随人走”的方针，取得明显成效。

“在县域发展过程中，省一级政府应起到更加重要的作用。县域可以直接和省一级发生行政、生产要素、社会文化联系。”高国力认为，在未来城镇化进程中，省级政府承担着重要且关键的职责，需要在省域范围内统筹本地区各县市的功能定位，出台有针对性的政策，防止顾此失彼的现象发生。省级政府统筹布局时，不一定都是政策倾斜，也需要进行政策纠偏，对市县一级提出的发展措施，要出台引导性、调控性政策，同时避免部分县市对优惠性政策形成依赖。

有一个现象也值得重视，就是一些县城因为产业特色不鲜明、平台功能薄弱、配套设施不完善，企业生产成本和交易成本高，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势，造成招商难的现实。在部署产业发展时，需要破解“别人有我也要有”的思维，要寻找特色优势“照亮县城”，认真思考什么东西响当当，最拿得出手，比如江苏东海是水晶之都、福建安溪是名茶之乡、黑龙江五常有稻米、新疆库尔勒有香梨，在全国乃至世界范围内都有知名度。经验证明，有一两个特色产业、两三个龙头企业，县域就能搞得有声有色。

“向外招商，也要向内扩能，县城建设是扩大内需的重要引擎。”高国力早前表示，与地级及以上城市城区相比，县城投资消费存在不小差距，如人均市政公用设施固定资产投资仅其1/2左右，人均消费支出仅为其2/3左右。“扩大当期有效投资和居民消费，在县域空间内还大有可为。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群表示，以人为本的新型城镇化，强调的是农村人口向城镇的合理转移，以及常住人口向户籍人口的顺利转换。这一过程不仅是各群体尤其是青年群体生存发展的迫切要求，也是实现社会公平与正义的重要途径。“通过构建以城市群为主体形态的新型城镇化格局，实现大中小城市和小城镇的协调发展，可以显著提升城镇承载能力，扩大人口向城镇转移的空间。同时，将扩大有效投资与完善基础设施和公共服务布局紧密结合，将显著增强城镇化对新型工业化的带动和支撑能力，为中国式现代化高质量持续快速推进提供强劲动力。”