中房报记者 向军 北京报道

12月11日结束的中央经济工作会议提出，明年要抓好八项重点任务，其中“提振消费和城市更新”被列在第一项。

会议强调，坚持内需主导，建设强大国内市场。深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。扩大优质商品和服务供给。优化“两新”政策实施。清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力。推动投资止跌回稳，适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。高质量推进城市更新。

这意味着，高质量推进城市更新是一个一举多得的发展行动，不仅是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措，还能够创造新的经济增长点，培育新的经济“引擎”，能够起到扩大投资、扩大就业、拉动消费的积极作用。

可以预见，明年城市更新将注重在规划、资金、运营、治理四方面下功夫，因地制宜、探索创新，以保障高质量推进城市更新行动的畅通实施。

顶层政策密集落地

今年以来，从中央顶层设计到地方政策实施，城市更新部署覆盖了更新目标、重点任务、保障支持政策等关键维度，多层次政策体系持续完善。

2024年12月24日至25日，全国住房城乡建设工作会议在北京召开。会议指出，2025年要重点抓好城市更新。一是坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。二是深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。三是谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，基本消除县级城市建成区黑臭水体。四是构建城市管理新模式，完善“一委一办一平台”，推动城市管理融入基层治理，形成智慧高效治理新体系，提高城市管理科学化、精细化、智能化水平。五是以“新城建”为引擎打造高水平“数字住建”，系统推进数字家庭、智慧住区、房屋建筑管理智慧化、城市运行管理服务平台、智能化市政基础设施建设改造等任务，全方位提升数字化、网络化、智能化水平。

5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

7月14日至15日，中央城市工作会议召开，高质量开展城市更新被列为接下来城市工作的重点任务之一。8月15日发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》进一步细化实施路径，明确提出科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。

10月11日，在国新办举行的高质量完成“十四五”规划系列主题新闻发布会上，住房城乡建设部有关负责人强调，要高质量开展城市更新，把城市更新摆在更加突出的位置。并明确做好城市更新工作，要扎实开展城市体检评估，编制城市更新规划，分轻重缓急谋划好城市更新项目，统筹政策和资金，加强组织保障，推动各项任务尽快落地见效。

11月21日，住房城乡建设部在安徽省芜湖市召开全国城市更新工作推进会。住房城乡建设部部长倪虹表示，要下功夫编制好城市更新专项规划，建立城市体检与城市更新一体化推进机制，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系，做好规划衔接。

倪虹强调，要下功夫建立可持续的城市建设运营投融资体系，统筹用好各类资金，发挥政府资金撬动作用，鼓励金融机构开发金融产品，提供长周期、低利率的信贷支持。

同时，35个中央财政支持城市要结合实际、创新突破，形成可复制、可推广的经验模式。要建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度。

支持政策密集出台

城市更新涉及的主体多、资金需求量大、资金筹集渠道有限、投资回报周期较长，成为城市更新推进过程中的难题。

针对这一情况，今年4月，财政部、住房城乡建设部联合印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，明确通过竞争性选拔的方式，对20个城市给予中央财政定额补助。补助资金的使用范围包括重点样板项目和更新机制项目，其中样板项目涉及地下管网更新改造、污水处理、市政基础设施改造、既有片区更新改造等内容。

除中央财政直接支持外，金融工具的创新也为城市更新注入活水。12月1日，国家发改委印发《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，进一步拓展基础设施REITs发行范围，城市更新设施被纳入其中。

这项政策落地直接为城市更新拓宽了长期低成本融资渠道，是落实“健全多元化投融资方式”的具体表现。在推进城市更新过程中，还可以探索专项债券、PPP（政府与社会资本合作）模式、银行贷款的创新产品等金融支持方式，如政策性银行贷款、商业银行发行城市更新主题ABS、城市更新信贷等特色金融产品。

地方实践也在积极寻求用地政策突破。

9月30日，重庆出台《重庆市持续推进城市更新三年行动计划（2025—2027年）》，明确城市更新的阶段性目标任务以及支撑保障措施，为城市更新绘制“路线图”。12月1日，重庆举行《重庆市要素市场化配置综合改革试点行动方案》政策吹风会，对城市更新项目中包含增加公共服务功能的项目，实行土地政策“新突破”。即在空间布局条件允许的前提下，按现状建筑面积或原批准计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持。

成都提出，将深化多元参与的城市更新模式改革，坚持市场化运作、商业化逻辑，因地制宜、分类施策，激发居民、企业、产权人等多元主体参与活力。总结复盘工人村“原拆原建”经验，探索完善“谁受益、谁出资”的老旧小区居民自主更新、企业“地随房走”新路径；总结推广东郊记忆“政企协同、市场化运营”经验，探索老旧厂区盘活利用新路径。

城市更新不难，难的是要统筹算好民心账、长远账、整体账。上海作为国内首个出台省级城市更新条例的地区，明确将金融创新写入制度设计。

金融与城市更新如何精准滴灌，目前中国建设银行成为了破解城市更新“融资难、运营难”的关键力量。该行与上海市政府联合构建“政策工具+市场机制”的协同网络，累计授信支持上海“两旧一村”等城市更新项目超100个、金额超2000亿元，实现从单一项目融资到全周期金融服务的升级。

中国建设银行上海市分行通过“造价+监管+金融”的组合服务，不仅为旧改项目提供资金支持，更深度参与工程预算管理与资金监管，确保每笔资金都用在“刀刃上”。

上海一些国有企业计划将REITs（不动产投资信托基金）与城市更新深度嫁接，通过金融工具平衡保护投入与收益，激活街区商业、文化等复合功能。

11月28日，广州举办城市更新发展大会暨项目推介会，中国农业发展银行广州分行副行长黄忠平在分会场发言说，2025年广东省专项债额度约5366亿元，而城市更新领域是天量资金需求。为此他建议，不要将专项债和财政资金当作“口粮”消耗，而应视其为“种子”，作为项目资本金，最大限度撬动贷款，放大乘数效应，破解“财政资金有限、项目需求庞大”的困境，实现“一滴水”带动“一股泉”。当前，广州聚龙湾项目已有成功实践经验。

总体看，2025年以来，从中央到地方的城市更新政策呈现出系统性、全面性和创新性的特点，形成了多层次、多维度的政策体系。2026年，城市更新政策将更加注重系统性、协同性和可持续性，通过制度创新破解资金压力大、协调难度高等挑战与难点。