北欧小镇项目现场。图片来源：樊永锋 摄

编者按

好的营商环境就是生产力、竞争力，在稳定市场预期、提振发展信心等方面具有至关重要的作用。2019年中央首次出台优化营商环境的行政条例以来，法治成为推动营商环境优化的最好手段，体现了对各类市场经营主体一视同仁的政策取向。

好的政策需要落到实处，在此我们呼吁地方政府完善政务体系，积极作为，不可因为营商环境问题而耽误了发展，伤了企业的心，也抹黑了基层组织形象。

中房报记者 樊永锋 湖南株洲报道

湖南株洲北欧小镇，曾深陷“绿心拆违”风波，而今则遭遇当地政府履约争议工程停滞，被指“新官不理旧账”。

北欧小镇项目，坐落于株洲经济开发区（原株洲云龙示范区）云田镇，是2009年株洲市人民政府和株洲云龙示范区的重点招商引资项目。由株洲新华联房地产开发有限公司（以下简称“株洲新华联”）具体开发建设。

2018年11月，为落实中央环保督察整改要求，株洲云龙示范区管委会（以下简称“云龙区管委会”）对北欧小镇“绿心”限制开发区范围内已取得合法手续的2.2期近2万平米住宅项目进行了拆除并复绿。

“按照相关协议约定，云龙区管委会还应向我公司支付土地收储款延期支付利息4084万元、酒店产业扶持资金8540万元、土地差价约1.11亿元，以上合计约2.37亿元。”株洲新华联负责人表示，“但是，该区管委会以土地差价返还条款违反法律强制规定和区里资金非常紧张等理由拒绝支付上述款项。北欧小镇项目开发建设因此严重阻碍，日常经营陷入困境。”

2022年7月，在多方协调未果，北京新华联置地有限公司（以下简称“北京新华联”）和株洲新华联，对株洲经济开发区管委会（以下简称“经开区管委会”）、云龙区管委会向株洲市中级人民法院提起诉讼，要求及时支付相关资金。

2023年7月20日，经开区管委会工作人员在回应中国房地产报记者采访时表示：“目前（该案件）处于司法诉讼阶段，不便接受媒体采访。”

北欧小镇项目规划图。 图片来源：受访者提供

北欧小镇 项目溯源

株洲云龙示范区，地处长株潭腹地核心，是湖南省株洲市重要的建设拓展区，区域总面积97.9平方公里。

2009年4月18日，株洲云龙示范区正式挂牌成立；2017年10月12日，株洲经济开发区正式挂牌，与云龙示范区实行“两块牌子，一套人马”；2020年10月13日，株洲云龙示范区管委会撤销，其职责职能由株洲经济开发区管委会承继。

2009年，云龙示范区属于待开发处女地。新华联是首批进入该区的拓荒者，曾欲高投入开发建设大体量住宅、酒店等高端房地产项目。

2009年12月22日，新华联集团旗下的北京新华联与云龙区管委会签署了《湖南株洲云龙新华联欧洲小镇建设项目投资合作合同书》（以下简称“《投资合同》”）及补充协议，约定了土地单价和相关招商引资优惠条件。

补充协议约定，项目总体面积3150亩，实际报批2650亩，酒店300亩（9.8万元/亩）、商业400亩（9.8万元/亩），住宅用地1950亩（25.18万元/亩），只征不报500亩，包括道路和水域面积。新华联方实际支付总地价约5.83亿元。

投资合同关于费用返还及优惠政策约定，云龙区管委会争取在2010年内将部分土地款返还给新华联方用作三通一平费用（2万元/亩×2650亩，合计5300万元）。作为示范区第一批引进重点项目，享受示范区相关优惠政策。该合同约定，主干道和道路建设费用由云龙区管委会负责，也可以由其委托新华联方建设，将费用支付给新华联方。

值得关注的是，上述《投资合同》约定的土地单价与日后北欧小镇项目土地实际挂牌成交价之间的巨大差额，为双方后续纷争埋下争议的种子。

签约之后，株洲新华联据政府审定的北欧小镇3150亩开发用地整体规划，陆续启动项目开发建设。

2011年至2013年间，株洲新华联通过摘牌合法获得一期住宅、二期住宅、三期用地及酒店项目用地等建设用地共计1433亩，均价36.7万元/亩。

2012年至2017年，该项目陆续建成一期、2.1期等13.1万平方米的高端住宅和7600平方米的奥特莱斯招商部，7.2万平方米的株洲丽景湾酒店主体和外立面已经完成。株洲新华联同时还建设了A、B、C、D道路等共计约2公里的摘牌土地红线外的道路。

图片来源：受访者提供

“绿心”整治 项目折戟

2018年，成为了北欧小镇命运的转折点。

2018年，中央第四生态环境保护督察组在督察中发现，株洲云龙示范区“北欧小镇”房地产项目违反《湖南省长株潭城市生态绿心地区保护条例》，在“绿心”限制开发区内违规建设别墅，责令限期完成专项清理整治。

长株潭“绿心地区”是指涵盖长沙、株洲、湘潭三市之间的城际生态隔离、保护区域，总面积522.87平方公里。“绿心”相当于长株潭城市群“绿肺”，在景观美化、调节气候、缓解城市热岛效应、水源涵养、水土保持、生物多样性保护和生态屏障等多个方面发挥着十分重要的作用。

2012年11月30日，湖南省人大常委会通过《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，自2013年3月1日起施行。该保护条例将“绿心”地区分为禁止开发区、限制开发区和控制建设区。

根据湖南省政府披露的相关信息显示，在2018年12月12日之前，株洲北欧小镇位于限制开发区的63栋房屋已全部拆除，复绿101亩。

“被云龙区管委会拆除的2.2期住宅项目土地，是在2012年12月获得省政府农用地转用、土地征收审批。2013年7月，云龙区管委会批准该宗101亩土地挂牌出让，2013年8月由我司依法摘牌取得。而后我司在云龙示范区先后办理了2.2期项目土地证、工程规证、施工证等合法手续并开始正式施工。”株洲新华联负责人表示。

尽管建设手续合法，但为了全力配合云龙区管委会落实中央环保督察要求和加强“绿心”保护，株洲新华联同意将已经取得合法手续的尚未开发的444亩建设用地退还给云龙区管委会。原来3150亩开发用地整体规划中，剩余1000多亩土地因在“绿心”范围无法继续取得，因此项目建设用地规模缩减至989亩。加之已经达到竣工条件的2.2期住宅项目近2万平方米建筑全部被拆除，项目用地规模锐减。

据了解，目前北欧小镇项目尚有101亩置换土地、五期住宅231亩土地和一期住宅地块剩余20余亩等土地未开发。上述合计300余亩土地，因化工厂、苗木、鱼塘、坟墓、电力杆线未拆除等政府拆迁遗留问题，以及相关市政道路和水、电、气等市政配套问题一直未能妥善解决，导致上述地块无法正常开发建设。自从2018年11月2.2期住宅被拆之后，北欧小镇项目元气大伤，至今暂未有新项目开工建设。

协调未果 对簿公庭

叠加“绿心”拆违、疫情影响，北欧小镇后续开发陷入困境，政企矛盾就此显现。

基于“绿心”拆违对项目影响非常巨大，株洲新华联与云龙区管委会就后续开发建设，及前期土地差价等资金返还问题，在2009年《投资合同》基础上进行了多次协商。2018年11月26日，在株洲市政府的见证下，株洲新华联和云龙区管委会最终签订了《北欧小镇项目调整协议书》（以下简称“《调整协议》”）及补充协议。株洲市政府和云龙区管委会均在《调整协议》及补充协议上盖章确认。

“除云龙区管委会已支付的3亿元土地收储款以外，截至2022年6月16日，该区仍欠付株洲新华联土地收储款延期支付利息、酒店产业扶持资金、土地差价款三项本金合计约2.37亿元。”

期间，新华联集团、新华联文化旅游发展股份有限公司（“新华联文旅”）、株洲新华联多次向株洲市委、市政府及云龙区管委会提交书面报告，以及当面沟通汇报，请求支付上述欠付资金。但云龙区管委会一直未予支付。

至此，项目建设陷入停滞，因无力支付2.2期等项目的工程款，株洲新华联资产和账户被查封冻结。双方由协商沟通走向对簿公堂。

2022年7月，株洲市中级人民法院正式受理北京新华联、株洲新华联诉经开区管委会、云龙区管委会一案。目前案件正在审理中。

价款认定 引发争议

中国房地产报记者调查发现，双方未能达成一致的是前述《调整协议》中三处价款认定。

酒店产业扶持资金。根据《调整协议》第三条约定酒店产业扶持资金支付节点，云龙区管委会应于2019年5月30日前，一次性支付酒店补贴8000万元；在2019年6月30日前，将丽景湾酒店已缴纳的城市基础设施配套费（540万元）等额奖补给株洲新华联。（据了解上述8540万的奖补资金，实则是，云龙区管委会拆除2.2期地上建筑给株洲新华联的相应赔偿金）。

由于云龙区管委会一直未按《调整协议》约定支付上述8540万元资金，同时为了协助该区管委会完成招商引资的考核，应经开区管委会、云龙区管委会的要求。2019年12月，新华联文旅与该区签署了《高端亲子旅游度假酒店专项招商协议》（以下简称“《酒店招商协议》”），“根据该协议，经开区管委会、云龙区管委会应在当年12月25日前拨付6000万元，2020年3月31日前拨付1200万元，待亲子水上乐园完成报建手续并动工建设后一个月内支付剩余扶持资金1340万元。”

2019年12月27日，云龙区管委会曾拨付6000万元至株洲新华联名下的共管账户。次年3月，云龙区管委会以支付土地收储资金困难为由，经双方协商将该笔6000万元的酒店产业扶持资金转为土地收储资金支付给株洲新华联。

此后，云龙区管委会以《酒店招商协议》中酒店工程未达到约定进度为由拒绝支付。

土地收储款延期支付利息。《调整协议》第四条约定，云龙区管委会应于2019年5月30日前，完成444亩土地收储并签订收储协议，收储价款3.078亿元。收储协议签订一月后支付株洲新华联土地价款50%（1.539亿元），剩余土地价款在5个月内支付完毕，并按照实际资金成本支付利息（按年利率12%的标准计算自签订收储协议后第二个月的首日至实际支付之日止）。

后经新华联方多方沟通催要，云龙区管委会在2020年3月至2021年12月间支付了上述土地收储款项（包含冲抵的721.26万元）。但实际支付每笔土地收储款的时间均晚于协议约定时间。截至目前，云龙区管委会在支付土地收储款延期支付利息50万元后，剩余4084万元延期支付利息，至今未支付。

云龙区管委会给出的理由是株洲新华联计息方式错误，收储款利息违约金超出实际损失，不予认可。

土地差价，《调整协议》第六条明确约定，依据云龙区管委会与北京新华联2009年12月签署《投资合同》及补充协议约定，于2019年10月30日前，将双方约定的土地出让价格与新华联实际摘牌成交价差额部分暂计约1.47亿元支付给株洲新华联。

《调整协议》中第二条约定，229亩绿心外一期商业用地及补充商业用地由商业用地调整为住宅用地兼容商业（商业5%），云龙区管委会应按照《投资合同》及补充协议约定的住宅用地价格计算应返土地差价。考虑上述土地用途变更这一客观因素等，应在原有约约1.47亿元土地差价基础上减少约3600万元。株洲新华联据此计算，云龙区管委会应付株洲新华联土地差价约1.11亿元，至今未付。

云龙区管委会则认为，《调整协议》中的土地出让金差价返还约定违反了《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综2006年68号)第十条之规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等名义减免土地出让收入，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

此外，管委会认为土地出让金差价返还的底线应是在满足项目土地征拆与公共道路、设施等建设成本的基础上，在土地出让金的净利润范围内予以返还。而目前，管委会为北欧小镇项目的投入成本已超出收入。这已经突破了土地出让金差价返还条款存在合法性的底线。

双方在这三处价款认定纷争，最终演化为司法诉讼。

推诿履约 营商环境遭质疑

上述争议核心在于土地差价。

2009年12月签订的《投资合同》补充协议对土地出让单价有明确约定（商业和酒店：9.8万元/亩；住宅25.18万元/亩）。在2018年11月签署《调整协议》中，对土地差价返还也进行了明确约定。云龙区管委会法制办负责人全程参与了上述《调整协议》的协调会”。但实际落实过程中，云龙区管委会却以土地差价返还条款违反法律强制性规定，且损害国家与社会公共利益而无效为由拒绝支付。致使企业深陷泥潭，项目发展严重受阻。北京新华联对此颇为无奈。

“在当时，土地差价返还条款是招商引资的重要条件之一，是建立在双方平等自愿、协商一致的基础之上。如果没有相对较低的地价作为基础，新华联不会投资当时基础设施落后，尚处于一片‘毛地’的北欧小镇项目，更不会斥资数亿元将建设建筑面积高达7.2万平方米，明显亏损的重资产酒店项目。云龙示范区管委会明知土地差价返还违反相关法律法规，为了达成招商成绩而签订相应协议条款，而后执行期间借故拒绝履约，属于典型的‘钓鱼式招商，挖坑式引资’。” 北京新华联负责人对记者说。

今年5月，湖南省优化办发布了《关于征集“新官不理旧账”问题线索的公告》，“该《公告》明确提及，全省各级政府和部门不履行或延迟履行有效合同，不兑现或延迟兑现以会议纪要、文件等书面形式作出的合法承诺，以及因政府和部门责任导致有效合同不能履行、合法承诺不能兑现损害市场主体合法权益，不依法赔偿、补偿的；或者因政府和部门责任违法违规签订合同、作出承诺，导致合同无效或者被撤销，不返还市场主体因该合同取得的财产、不依法赔偿和补偿市场主体损失等问题，均属于‘合同协议不履行’问题范畴”。株洲新华联负责人对记者说。

2023年7月14日，中共中央、国务院下发了《关于促进民营经济发展壮大的意见》。在第三条“加大对民营经济政策支持力度”第六则“完善拖欠账款常态化预防和清理机制”中，明确提出：机关、事业单位和大型企业不得以内部人员变更，履行内部付款流程，或在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业和个体工商户款项。建立拖欠账款定期披露、劝告指导、主动执法制度。强化商业汇票信息披露，完善票据市场信用约束机制。完善拖欠账款投诉处理和信用监督机制，加强对恶意拖欠账款案例的曝光。

“作为政府部门，株洲经开区管委会在推动区域经济发展过程中，应维护政府公信力，秉持契约精神，积极履行合同，维护地方政府形象和营造良好营商环境。”北京新华联负责人表示。